Langdurig onbeheerste veiligheidssituatie bij Odfjell Rotterdam

Onvolkomen toezicht en handhaving leiden tot verhoogde risico’s
Bij Odfjell Rotterdam is sprake geweest van een langdurig onbeheerste veiligheidssituatie en is niet voldaan aan wet- en regelgeving. Hierdoor hebben werknemers en de omgeving een verhoogd risico gelopen. De toezichthouders waren al jaren op de hoogte van de slechte veiligheidssituatie, maar grepen pas laat in. Vooral de DCMR ging bij het toezicht uit van een goede relatie met het bedrijf, in de veronderstelling dat dit de meest effectieve manier was om de veiligheid bij het bedrijf te waarborgen. Dat staat in het rapport ‘Veiligheid Odfjell Terminals Rotterdam 2000 – 2012’ dat de Onderzoeksraad voor Veiligheid vandaag heeft gepubliceerd.

Veiligheid vormde geen integraal onderdeel van de bedrijfsvoering en een gevoel van urgentie ontbrak. Het verwondert de Raad dat een bedrijf dat op grote schaal omgaat met gevaarlijke stoffen zo lang is doorgegaan onder de geschetste onveilige omstandigheden. Het management van Odfjell SE moet volgens de Onderzoeksraad zorgen dat veiligheid bij de Rotterdamse terminal prioriteit krijgt. Het toezicht en de handhaving binnen het Brzo-stelsel kan en moet verbeterd worden.

Het bedrijf
Op 27 juli 2012 besluit Odfjell onder toenemende druk van de toezichthouders het bedrijf geheel stil te leggen. De kwestie Odfjell leidt tot onrust onder de bevolking en veel aandacht in politiek en media. Na eerdere problemen bij risicovolle bedrijven als Chemie-Pack, Huntsman en Thermphos, heeft de situatie bij Odfjell Rotterdam opnieuw het vertrouwen van burgers in deze sector schade toegebracht. De opeenstapeling van mediaberichten, het toenemend aantal incidenten, informatie die openbaar werd gemaakt door klokkenluiders en het uitblijven van actie door bevoegde overheden heeft de Onderzoeksraad doen besluiten onderzoek te doen naar Odfjell.

Odfjell Rotterdam is primair verantwoordelijk voor de eigen veiligheid. In de door de Onderzoeksraad voor Veiligheid onderzochte periode, 2000 tot 2012, is het management van Odfjell Rotterdam niet in staat gebleken een veiligheidsaanpak te ontwikkelen en prioriteiten te stellen om het gewenste veiligheidsniveau te bereiken. De structurele beheersing van de veiligheidsproblemen blijft achterwege. Daarmee is het management tekortgeschoten in zijn verantwoordelijkheid op het gebied van veiligheid.

De Raad beveelt Odfjell aan om duidelijke veiligheidsdoelstellingen en -taken voor het managementteam van Odfjell Rotterdam op te stellen en daarnaast structureel de prestaties van het managementteam ten aanzien van veiligheid te beoordelen. Veiligheidsincidenten moeten door het management van Odfjell Rotterdam direct worden gemeld en beoordeeld door de raad van commissarissen.

Toezicht en handhaving
De drie toezichthouders – de Milieudienst Rijnmond DCMR, de Inspectie SZW en de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR) – waren al vele jaren op de hoogte van de slechte veiligheidsituatie bij Odfjell Rotterdam. Ernstige overtredingen leidden echter nauwelijks tot bestuurlijke sancties. Vooral de DCMR ging uit van een goede relatie in de veronderstelling dat dit de meest effectieve manier is om de veiligheid bij het bedrijf te kunnen waarborgen. De VRR trad niet handhavend op en sloot zich aan bij de aanpak van de DCMR. De Inspectie SWZ hanteerde een strengere handhavingsaanpak, maar schaarde zich in de periode 2009-2011 ook achter de aanpak van de DCMR.

Bij Odfjell Rotterdam was naar het oordeel van de Onderzoeksraad voor Veiligheid sprake van zogenoemd ‘onderhandelingstoezicht’. Dit is een begrip waarmee de Onderzoeksraad aangeeft dat bij dergelijk toezicht geen sprake is van strikte bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sanctionering, maar veel meer van overleg en afstemming tussen toezichthouder en het bedrijf over de wijze waarop de overtreding ongedaan kan worden gemaakt. Hierbij wordt vaak gekozen voor een door het bedrijf op te stellen plan van aanpak. Door deze werkwijze wordt het lastiger om kritisch en met afstand van het bedrijf te inspecteren en handhaven. In het proces van aanvraag en afhandeling van vergunningen was de DCMR lange tijd meedenkend en meegaand. Het bedrijf werd welwillend tegemoet getreden, in sommige gevallen ten onrechte. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat veel veranderingen op het terrein niet met een wijziging van de vergunning werden afgehandeld maar met lichtere procedures die zich deels aan de openbaarheid onttrokken. Hierdoor worden burgers en andere betrokkenen op achterstand gezet doordat zij niet kunnen achterhalen wat zich bij het bedrijf afspeelt.

De overheid zou zorg moeten dragen voor het op een publieksvriendelijke en toegankelijke wijze informeren van burgers over de inhoud en betekenis van toezicht en handhaving bij Brzo-bedrijven.

Brzo-stelsel
In Nederland is geen helder kader voor het toezicht op zogenoemde Brzo-bedrijven en de handhaving als gevolg van gedeelde verantwoordelijkheid, fragmentatie in het toezicht en overlappende bevoegdheden. Dat dit effectieve handhaving in de weg staat, is eerder geconstateerd. De Raad beveelt de staatssecretaris voor Infrastructuur en Milieu aan om zorg te dragen dat de verantwoordelijk bewindspersoon doorzettingsmacht krijgt om in te grijpen bij de Brzo-toezichthouders en -bevoegd gezag als dat nodig is in het belang van een doeltreffende handhaving en daarnaast te borgen dat de toezichthouders hun handhavingsbeleid en de sanctionering onderling en met het Openbaar Ministerie afstemmen.

Meer… Onderzoeksraad